摘要：京作为北宋的都城，在金兵南迁之后，徽钦二帝为金人所虏，都城南迁至杭州，史称南宋。金人北渡黄河，占领汴京以后，曾将汴京作为金国的都城，一度曾经以淮河为界，南北对峙。后岳飞领兵抗金，一直打到诛仙阵，被十二道金牌召回，功亏一篑。
说起宋朝，它给人的印象就是富裕，因此也有不少人称它为”富宋”。尤其是北宋的都城——汴京，更是代表了世界顶级的文化与经济中心。对于这样一个地方，北宋政府又是如何管理的呢？
谈到汴京城的行政中心，便不得不提到一个机构——开封府。 说起它，相信不少读者并不会感到陌生。我们熟知的包拯包青天，便是开封府尹，他便负责京畿地区的种种事宜，其职权还大过如今的北京市市长。那么这样一个神秘机构，它是由哪些部门组成，又是如何运转的呢？
开封府的由来
开封府的出现，源自于一个混混之手。此人名朱温，出自唐末，是后梁政权的开创者。公元907年，朱温建立后梁，并定都汴州，随即便将其升为开封府，是为东都。
开封建府，便是在这个时间点。 它不同于一般的地方州郡，是首都的象征。为了加强开封府的管控，后梁王朝先后计入了15个县为王畿之地，它们也都在开封府的管辖范围之内。
五代时期，开封大多时候都是都城。哪怕后唐时将洛阳设为首都，开封城的地位与权力也始终未降。到了北宋以后，开封府兜兜转转，又领回了几个县 。而保持时间最长的，便是开封府统领17县的情况。
略有不同的是，北宋年间”潜藩之地皆升为府”，但为了突出开封府的首都地位，便有不少大臣向朝廷建议，增设开封府的职能与权柄。
除此之外，朝廷一旦有什么新政策，也必须先在开封府所辖内进行”试验”，而后才能加以推广。
沈遵曾说过：” 王畿之内，风化之本，四方是则。 “这就导致开封府在任用人选之时，也要注意提高他们的待遇和政治地位。
有趣的是，这样便使得开封府既是一个地方机构，也同时成了重要的中枢机构之一。 这样一来，便不难理解包拯的权柄为何如此之大。
开封府的人事组建
上述可知，开封府的地位很是重要。从名义上来看，开封府的牧与尹，是当之无愧的最高领导者。不同的是，开封牧一般是由皇子兼职。而反观开封府尹，则一般是由朝中重臣（文臣）担任，比如包拯。
可在开封府尹中，又出了太宗、真宗皇帝这么几个人。 为了避讳皇家，后来的开封府长官便不再叫做府尹了，它改成了权知府，这也是包拯官职中最”正经”的称呼。
（1） 权知府
权政府，就是开封府长官，也是握有实权的一号人物，它也被叫做知府或京尹，宋人最常见的称呼，便是这两个了。据《皇朝攻略》记载：”凡命知府，必带'权'字，以翰林为之，翰林学士及杂学士若待制，则权发遣而已。”
按照宋朝惯例，开封知府在朝中的地位，是相当高的。每次上朝之时，开封知府的位次仅次于宰执与三司使，还在御史中丞之前，可见其地位，民间还将他们称之为”四入头”。
开封知府为何如此厉害？其实，这也与个人能力有关。前面提到，开封府不仅是个地方机构，也同时是中枢机构。而作为开封府的一把手，知府的能力与性格都要十分出众。
能力出众，这很好理解，毕竟开封知府不仅有朝廷委派的各项公事，而且还掌管着京都以及附近地区的大小事宜。
所谓”日有公事上殿”，开封知府就是个”劳碌命，每天要处理各种繁重事务，”日不下数千”，尽管随从人员也挺多，但作为一把手的知府自然要起到监督之责。这些高强度的繁重任务，自然会对知府人选有着严格把控。
还有性格问题，如果做不到包拯这样的不畏强权，也起码要能明辨是非、处事圆滑周到。北宋的东京城，最不缺权贵阶层。一旦涉及到高门大户，哪怕再普通的案子，也会变得十分棘手。
如果开封知府没有相应地位，或只是个寻常京官，试问又有多少人，敢于与权贵作斗争呢？ 京都之地，本就是国家的象征，倘若一件事处理不好，不仅会降低开封府的信誉，也会对北宋统治阶级带来一些负面影响。
正因如此，朝廷在遴选开封知府时非常慎重，” 所选皆人望，盖四方皆取正之地也 “。如此，也不难理解包拯在屡屡得罪权贵的情况下，还能屹立不倒的原因了。
包拯此举，不仅是为百姓谋福祉，可以深得民心，更是北宋朝廷的一块”金字招牌”，有利于维护当时统治阶级的脸面。
（2） 推判官
仅次于知府的二把手，是为推判官。推判官，类似于通判，在全国的州、府之中均有设立。其目的不言而喻，是为了让知州、知府与通判互相制衡。
但开封府是个特例，在这里面，开封府尹无疑是一号人物，且很少受通判官的约束与监督。 想想也是，毕竟就在天子脚下，就算要监督，皇帝也能轻易看到，没必要再来一个推判官来给事务繁重的知府添堵。
北宋初年，推官与判官各有一员，相当于知府的左右手。他们一人分一点事情，便能有效提高行政效率。 到了真宗皇帝年间，由于开封府的事务日益繁重，两个人也忙不过来了，于是朝廷又各加了一人。
如此一来，推判官便有了四人 。按照当时的情况，推判官主要负责两大方面的任务，一是刑狱诉讼，二是户婚赋税。这其中，自然又以刑狱的案子最为繁忙。 所以四位通判官中，有三人都要来忙活这个，剩下那位便负责除刑狱之外的工作，主要就是以户口与赋税为主了。
当然，随着宋代官僚机构愈发臃肿，导致各项事务激增，开封府的任务还是十分繁忙。到了宋英宗时期，当时的开封知府沈遵便上书，请求增派人手。没办法，朝廷便安排原来的四位通判官全部去主管刑狱诉讼，然后又新增一名判官。
（3） 司录参军
接下来的官员，是次一级的小官吏。这里提到的司录参军，源自于唐代，便很小，只是正七品官员，”以朝官充，通鉴府事”。
虽然官职不高，但因为挂名开封府，也是蛮抢手的一个职位。 任务也很多，主要有受理户婚诉讼，通署六曹义案。
到了宋朝中后期，司录参军改为从七品。与此同时，随着北宋后期政治开始走下坡路，导致司录参军的人选多是”资望较浅，政绩未闻”的人，显然，它已经成为了不少权贵子弟”镀金”的地方。
（4） 六曹
众所周知，唐代实行的是三省六部制。中枢的文件与政策由三省提出、确立并通过，然后交由吏、户、礼、兵、刑、工六部来完成。由此可见，这六个部门便相当于某一领域中的具体执行者。
同样道理，开封府中的六曹，便脱胎于六部，分为兵曹、刑曹、工曹、礼曹、户曹、吏曹。 虽然决策权还是在知府与通判手中，但是各项任务的具体实施者，却是这六个主要部门，可以把他们理解为开封府中的精英骨干力量。
值得一提的是，在宋朝的各州府中，只有开封府拥有六曹；反观其他地方上的州府，却只有户、法二曹。显而易见，北宋行政机构中最重要的两个工作，便是法律与户籍了。
（5） 军巡使
军巡使分左右，始建于后梁时代。左、右军巡使，都各自设有独属于自己的办事机构。从职能上来看，主要负责”京城争斗、推鞫事务”。
简单来说，军巡使的作用之一，类似于现代社会中的”城管”，负责处理城市建设中的一些琐碎的政务。
小鬼难缠，虽然军巡使的官职不是很高，但依旧有不小权力。而且开封府中最重要的刑狱业务，也是他们直接接触的。
所以说，军巡使在建立之初，一般都是由军队中的牙校出任，还是有一定地位和能力的。到北宋初期，军巡使的任命不再从牙校中挑选，而是选择读书人。显然，这受到北宋政府”重文贬武”的影响。
太祖皇帝赵匡胤便曾说：” 开封府左右军巡，诸州马步判官，比来所在止选牙校为之，刑狱事重，人命所系，自今当选士流任之也。 “
按这种说法，赵匡胤认为这些牙校不如读书人办事有效率。 但实际上，这却是防止武将干政的一道手段罢了。
（6） 其他分工
作为京城中心，开封府兼任地方机构与中央机构的职能，其组成自然远不如这么简单。以上五种职位，只是开封府中的主要官员，至于其他职能的官吏，更是数不胜数。
北宋中期以来，中枢机构的官僚群体不断臃肿，出现了各种各样的官职。有些是为了适应各种状况，也有些只是虚职，给贵族子弟一个生计。
开封府的情况虽然比较好，但也难以避免。不过总的来说，还是有一些其他具体分工的。
比如，北宋后期又在开封府设立了博士与钱粮官，专门负责文治教育与税赋统计工作；又比如， 汴京城中当时还出现了世界上最早的消防队 ，这也没办法，毕竟宋朝年间火灾频发，朝廷为了减少不必要损失，不惜调派上千军士组建成”灭火小队”，规模虽然不大，针对的对象也很有限，但它的建立却已经相当有先见之明了。
从开封府职能的介绍中，不难发现一个问题。 权知府虽然是当之无愧的一把手，但他的作用，主要是处理各种大事与决策方向。 如果按照民间故事中包拯屡次审理案件的说法，那么历代开封府尹都得活活累死在任期。
所以说，真正能体现出开封府主要职能的，反而是次一级的推判官。 推判官一开始只有两名，后增设到四名，而后又添一人，可见这个官职才是真正履行开封府职能的主要机构。
而推判官负责的两大业务——刑狱与户口，便能说明开封府主要的任务便在于： 维护地方与京都治安，而后整理户籍赋税。 想想不难理解，毕竟天子脚下，京都治安绝对是重中之重。
